治愈动画“大坏狐狸”吹来法式清新风

最高人民检察院党组提出,将高质效办好每一个案件、“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”作为新时代新征程检察履职办案的基本价值追求,这既是工作理念也是目标任务。民事检察作为检察机关法律监督体系的重要组成部分,高质效办案直接关系到人民群众可感受、能感受、感受到公平正义。2024年10月,最高检党组决定取消一切对各级检察机关特别是基层检察机关的不必要、不恰当、不合理考核,不再执行检察业务评价指标体系,不再设置各类通报值等评价指标,不再对各地业务数据进行排名通报(下称“一取消三不再”)。“一取消三不再”后,最高检党组在深入调查研究、广泛听取意见的基础上,继提出一体抓实业务管理、案件管理、质量管理(下称“三个管理”)后,又提出构建检察“大管理”格局的要求。实现民事检察高质效办案,必须将系统观念贯穿民事诉讼活动监督全过程,深刻把握并一体抓实“三个管理”。

“三个管理”与民事检察高质效办案的关系

理论清醒方能政治坚定,思想通透才有行动自觉。最高人民检察院应勇检察长指出,“三个管理”在检察工作中处于基础性地位,是检察管理的工作重心,是推动高质效办案的主要着力点。准确理解和把握“三个管理”与民事检察高质效办案的关系,是一体抓实“三个管理”推动民事检察高质效办案的逻辑起点。

业务管理是民事检察高质效办案的关键。业务管理强调对检察业务从宏观层面进行管理,主要通过对业务基础数据、重点案件类型、重点办案领域、重点业务态势进行分析研判,对特定时期检察业务发展趋势、特点及规律的总体把握,从而达到以“当下”谋“未来”,规划发展路径,确保检察工作方向和趋势更加科学合理的目的。近年来,随着检察机关职能重塑、机构重组、机制重构,民事检察基本形成“4+1”检察业务范畴,具体包括民事生效裁判监督、民事审判活动监督、民事执行活动监督、民事支持起诉工作以及民事虚假诉讼监督。民事检察业务管理的基础是民事检察业务数据。只有在真实、客观、准确的民事检察业务数据基础上进行分析研判,才能够科学合理地进行民事检察业务管理。

最高检民事检察厅认真贯彻落实最高检党组的部署要求,对2024年全国民事检察办案质效开展分析研判。从全国四级检察机关办理民事检察案件的情况来看,各有侧重、密切配合、一体履职的民事检察监督格局正逐步形成。全国民事检察案件受理量基层院和市级院占比较大(分别占73.4%、23.3%),省级院与最高检占比为3.3%。但是,从办案领域来看,基层院主要以办理民事审判活动监督、民事执行活动监督、民事支持起诉案件为主,占本级办案总量的92.1%;而市级院与省级院以办理民事生效裁判监督案件为主,办案量分别占本级办案总量的91.8%、95.3%。从办理案件类型来看,呈现案件类型相对集中,新类型案件有所增加的特征。民事生效裁判监督案件中以合同纠纷为主,占55.6%,物权纠纷、劳动争议、侵权责任纠纷、婚姻家庭继承纠纷占比相对较小;同时发现,与公司、证券、保险、票据有关的纠纷虽占比小,但较2020年上升81.9%。民事审判活动监督事由主要集中在送达违法、裁判确有错误但不适用于再审程序纠正、违反法定审理期限等情形。民事执行活动监督事由主要集中在终结执行违法、记录不良信用措施违法、财产调查措施违法、违法拍卖变卖等情形。民事支持起诉案件中以支持农民工提起讨薪维权民事诉讼为主要类型。

案件管理是民事检察高质效办案的基石。检察机关是宪法定位的法律监督机关,民事检察主要是针对民事诉讼活动进行监督。“办案”是履行法律监督职责的主要方式,“案件”就是监督办案的具体载体与形式。没有案件管理的办案就像未经设计、随机生产、缺少质检、没有售后的产品,其质量效果难以保证。民事检察案件管理侧重对民事检察案件的流程管理和结果管理,要求对初始受理、案件分配、流转办理、结案归档各个阶段进行审核把关,实现对每一个民事检察案件的动态监督管理,推动司法责任制落实到每一个案件、每一个办案环节、每一个办案组织和每一名办案人。

最高检民事检察厅抓实民事检察案件管理主要在以“制”促“治”方面下足功夫。案件流程管理以规范高效为目标,研究制定《案件流程管理办法》,对案件接收、分配、流转、归档各环节进行明确规定。案件接收要求建立登记台账,并详列登记信息;案件分配严格执行“随机分配为原则、指定分配为例外”的规则,并对更换案件承办人的条件和程序进行严格规定,同时确立对串案、重大疑难复杂案件的指定程序;案件流转对办理期限、报批程序以及备案程序进行规定,明确了案件进入办理程序后的预警、提醒及督促制度;案件归档明确规定了案件承办人的第一责任以及部门负责人的监督检查责任。案件结果管理以客观公正为目标,严格遵守《人民检察院民事诉讼监督规则》(下称《监督规则》),做到事实认定清楚、法律适用正确。《监督规则》是审查民事检察案件的主要规则,其对生效裁判监督、审判活动监督、执行活动监督的具体监督情形以及对监督方式的选择予以明确规定。案件结果管理的首要评价标准是依法办理,在依法办理的基础上要力求增强亲历性审查,加强调查核实权运用,将案件事实查得更细,让法律适用得更准,法理情统筹得更实。

质量管理是民事检察高质效办案的生命。民事检察质量管理侧重对民事检察案件的质效管理和责任管理。民事案件办理的质量直接影响民事检察在人民群众中的公信力。民事检察质量管理具有极强的反向审视功能,对民事检察业务管理和案件管理提供有力的参考和反思,进而通过设定目标、过程管控、评查检查、整改追责等方式严格把握案件质量,促进办案效果更优。民事检察质量管理有三个层面的具体要求,分别为质量管理主体、质量检查评查程序以及司法责任承担。

首先,质量管理的第一责任人是案件承办检察官。质量管理贯穿案件办理全过程,从案件进入办理程序开始,质量管理就已经存在,而不是“事后管理”。案件承办人必须增强质量意识,严格依法审查证据、认定事实、适用法律,每一个办案环节都对案件质量进行有效控制。

其次,质量管理应建立严格的检查评查机制。最高检制定了《人民检察院案件质量检查与评查工作规定(试行)》,对案件质量检查与评查工作作出全面规范。最高检民事检察厅通过承办人自查、办案组内互查、评查组抽查相结合的方式,将事实认定、证据采信、法律适用以及重要办案程序作为检查重点,实现每案必查、“一案一表”,切实发现问题,坚持“边查边改”,及时提出整改意见并落实。

最后,质量管理的结果运用要与司法责任承担相结合。质量管理会发现个别案件在事实认定、法律适用、办案程序、文书制作、释法说理、办案效率等方面存在的问题。案件质量检查评查是手段,而不是目的,最终要促进落实和完善司法责任制,推动做实“高质效办好每一个案件”。最高检民事检察厅研究制定了《关于贯彻落实司法责任制促进高质效办案若干问题的规定》,紧盯民事检察监督容易出现问题的重点环节,给民事检察权运行“加把锁”,切实加强检察官与检察官助理落实司法责任制力度,将司法责任制要求贯彻到办案全过程,坚持突出检察官办案主体地位与加强制约监督、激发检察官助理队伍活力有机结合,进一步提升质量管理水平。

抓实“三个管理”推动民事检察高质效办案的具体举措

锚定管理重点全面发力。最高检民事检察厅正确理解和把握在民事检察科学管理中的职能定位和管理重点,从抓好自身管理和加强条线管理两方面一体抓实“三个管理”。

一是强化办案流程管理。厅内要抓好各项制度落实,严格落实《分案管理办法》《检察官联席会议议事规则》《关于严格执行办案期限的若干规定》相关要求。加强对案件从受理、流转到办理、结案等各环节办案流程的“闭环管理”。厅内对案件办理和报批流程进行节点化管理,充分发挥集体讨论和领导审批的把关作用。集体讨论与领导审批是加强案件管理的必然程序,有助于案件承办人充分吸纳集体讨论意见对案件作出更加精准全面的审查结论,也有利于厅领导对疑难复杂案件全盘掌握,靶向发力,统筹力量做好矛盾纠纷化解工作。加强条线管理重在加强机制建设,指导各省级院在源头上规范案件受理工作机制,建立案件过滤制度,畅通监督线索移送研判处理通道,优化案件分级办理机制,确保案件轻重分离、繁简分流、快慢分道。

二是强化办案实体管理。厅内要严格执行《关于贯彻落实司法责任制促进高质效办案的实施办法》(下称《实施办法》),紧盯民事检察监督容易出现问题的重点环节,加强厅内检察官和检察官助理落实司法责任制力度,将司法责任制要求贯穿办案全过程,同时注重发现问题,不断完善、改进实施办法。加强条线管理要通过对指导性案例、典型案例的收集、编写、发布及条线会议、业务培训、深入调研等工作,进一步加强对各级院民事检察部门的业务指导。持续编发《民事检察高质效履职办案工作提示》,针对支持起诉、虚假诉讼监督、执行监督等工作中、调研中发现的业务不规范等问题进行梳理,针对性地加强对下办案指导。完善疑难复杂案件请示指导及重大敏感案件督办制度。

三是定期开展案件、业务分析研判。厅内要加强对民事检察各项业务数据、重点办案类型、重点办案领域、重要业务态势进行年度或半年度分析研判。今年年初,最高检民事检察厅对2024年全国民事检察业务质效进行了分析,深入分析民事检察主要业务工作中存在的问题并提出下一步工作意见,同时下发至省级院参阅学习。经调研发现,各省级院也积极开展了业务质效专项分析,例如河南省院对2024年民事生效裁判监督案件再审维持情况进行了分析,重庆市院对2023年至2024年度民事抗诉案件法院未采纳抗诉意见情况进行了分析。

四是加强案件质量评查。今年一季度,按照院党组部署要求,厅内对2024年度自办案件进行全面案件质量检查评查,通过承办人自查、办案组互查、评查组抽查相结合的方式,高效完成检查工作。对检查评查出的问题实事求是、不遮不掩,勇于揭短,由评查组在厅内进行公开通报,并邀请资深检察官分享高质效办案经验。下一步,最高检民事检察厅将有重点地选取全国民事检察工作中较为突出的案件类型进行评查检查,发现普遍性苗头性的问题,及时纠正监督办案中的不规范问题。

统筹推进管案与管人相衔接。一是严格执行办案廉政风险及防控措施清单。最高检民事检察厅结合近年来违法违纪案件暴露出的问题,认真梳理办案廉政风险并制定相应防控措施,出台《办案廉政风险及防控措施清单》,有针对性加强监督管理,特别是抓实年轻干部教育管理监督。二是建立健全办案中重大事项强制报告制度。落实好《实施办法》中关于办案中重大事项强制报告制度,确保公正廉洁司法。检察官、检察官助理未履行报告职责的,要严肃追责。三是探索建立办案中日常评查制度。对于当事人举报投诉承办人违法办案的来信或来访,要由部门负责人指定承办人之外的其他人员专门对案件进行内部评查,就发现的办案不规范问题在厅内通报,并通过完善相关制度予以改进。四是同步加强约束机制和激励机制建设。一方面,把责任落实、责任认定、责任追究与业务管理、案件管理、质量管理紧密结合起来,对办案中有故意和重大过失情形的,坚决依法追究司法责任;案件质量评查等发现的相关问题线索,依规移送检务督察部门处理。另一方面,把案件质量评查等情况作为评先评优等的重要依据,引导检察官高质效办理每一个民事检察案件;在落实司法责任制过程中,既要全面准确落实责任追究,促进严格依法办案、公正司法,又要通过明晰责任,鼓励担当作为、依法履职。

加强能力建设与管理建设统筹推进。能力建设是管理建设的根本,提升能力建设是加强管理建设的长久之计。针对基层民事检察队伍中较为突出的“不专”“不会”“不力”的问题,着力提升六种能力建设。一要着力培养民事检察人员的政治能力,进一步加强民事检察政治建设,旗帜鲜明地把加强党的政治建设放在首位,不断提高民事检察干警政治判断力、政治领悟力、政治执行力。二要着力培养民事检察人员的学习能力,坚持把学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想作为重要政治任务和长期工作主题,不断学习法律法规,学习、了解、熟悉、掌握经济工作的知识和规律等。三要着力培养民事检察人员的监督能力,注重培育民事检察干警善于从纷繁复杂的法律事实中准确把握实质法律关系的能力、善于从具体法律条文中深刻领悟法治精神的能力、善于统筹法理情有机统一的能力。四要着力培养民事检察人员的指导能力。加强对基层院建设指导,根据基层实际情况,打造一批有监督重点、有业务亮点的民事检察优秀基层院,促进基层民事检察工作整体提升。持续深化民事检察业务援助工作,加大对“三区三州”及薄弱基层院民事检察部门支援力度,支持革命老区、民族地区、边疆地区、欠发达地区民事检察工作发展。五要着力培养民事检察人员的管理能力,加强案件管理、业务管理和质量管理能力建设,以高质效办好每一个案件、案件的每一个环节为出发点和落脚点,严格依法履职,坚持一体履职,“四大检察”融合履职,做到客观公正履职,树立正确的政绩观,坚持求真务实,担当实干,促进民事检察监督公正、规范、高效、廉洁。六要着力培养民事检察人员的抵腐能力。加强党风廉政建设,持续完善一体推进“三不腐”、防止“灯下黑”机制,持续深化纠治“四风”。持续狠抓防止干预司法“三个规定”落实,有问必录、应报尽报,建立常态化核查机制,做实逢案必倒查,强化有责必追究。

(作者为最高人民检察院民事检察厅厅长)